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Rencontres 2012

L’appropriation des informations produites par les observatoires : 20 mars 2012

Une tendance longue

Depuis trente ans, structures et démarches d’observation se sont multipliées. L’attribution des compétences à des échelons politico-administratifs diversifiés, l’inscription de dispositifs d’observation ou d’évaluation dans les textes législatifs et réglementaires, les nouvelles formes de management public, les évolutions des TIC sont autant de facteurs explicatifs.

En matière d’information, nous serions donc passés de la rareté à l’abondance. Se pose également le problème de l’interscalarité : comment articuler l’ensemble de ces connaissances qui portent sur des problématiques diverses mais souvent liées, étudiées selon des échelles spatiales et temporelles différentes ?

L’étude et l’animation

L’appropriation des résultats par les destinataires est au cœur de la fonction d’observation, entendue comme production et diffusion d’une connaissance orientée vers l’action. Face à la multiplication des acteurs, une solution consiste à associer ces derniers tout au long de la démarche afin d’aboutir à une représentation partagée car co-construite des phénomènes étudiés. Dépassant l’apport purement cognitif, l’observation devient alors un processus générateur de consensus sur un diagnostic et des enjeux, ce qui favorise l’élaboration d’actions concertées et cohérentes. L’expert qu’est le chargé d’étude devient également animateur.

L’intelligence territoriale

Dans ce contexte, l’émergence récente du concept d’«intelligence territoriale» en tant qu’objet scientifique mérite notre attention. Une réflexion distanciée et généralisante, mais qui s’appuie sur des expériences pratiques, peut contribuer à consolider la position de l’observation, faire progresser ses méthodes et enrichir son contenu.

1- Rappel des évolutions depuis 30 ans

Gaëtan Gaborit, chargé d’étude Observatoire régional économique et social

Territoires, acteurs, compétences, cadres d’action

Des travaux récents recensent environ 500 observatoires territoriaux en France (généralistes ou sectoriels). Ce foisonnement résultent de la multiplication des territoires, des acteurs, des compétences, des cadres d’actions mais également des cadres conceptuels (par exemple la notion de développement durable). La décentralisation, la déconcentration, les contrats de plan État-région sont passés par-là. À l’échelle régionale, on a vu fleurir les ORS, les ORTourisme, les ORTransports, les OREF, les observatoires du BTP et de la construction. La création des Pays, des communautés de communes, des communautés d’agglomération a généré également un besoin de connaissances.

Les politiques publiques ont également évolué : projet, contractualisation, concertation autant de nouveaux cadres d’actions ou de nouvelles formes d’ingénierie territoriale, fortement normalisée par les textes législatifs et réglementaires (loi SRU par exemple), des guides méthodologiques. Cet encadrement peut aboutir à une forme de ritualisation du travail d’observation, en particulier des diagnostics.

Un des dangers de ce foisonnement pourrait être une forme d’émiettement. Se regarder le nombril c’est bien, encore faut-il pouvoir le comparer aux nombrils des autres… Il est donc important de conserver un appareil d’État, type Insee par exemple, sur lequel les territoires peuvent s’appuyer et qui applique une logique horizontale (la même information sur tous les territoires), une logique verticale (permettre l’agrégation et la désagrégation de l’information), une logique temporelle (continuité de l’observation dans le temps), continuité déontologique fondée sur une posture d’expertise technico-scientifique. On retrouve heureusement ces exigences dans des formes collaboratives d’élaboration de l’information, par exemple dans la construction d’indicateurs sociaux partagés par les départements. Par contre les observatoires peuvent se trouver confrontés à des demandes de leurs commanditaires pour afficher une capacité d’innovation au détriment de la comparabilité dans le temps ou dans l’espace…

Une autre évolution importante est l’extension des domaines d’observation : aux champs traditionnels que sont l’économie, l’habitat, la démographie, le social, la santé se sont ajoutés par exemple la mobilité, le foncier, l’environnement. Aux logiques sectorielles ont succédé des logiques transversales comme le développement durable. De nouveaux enjeux apparaissent comme la métropolisation et la périurbanisation. Le plus souvent l’apparition de ces nouveaux cadres conceptuels sont imposés, ils sont définis à des échelons politico-administratifs supérieurs, en particulier européens (concept de « société de la connaissance » par exemple).

Si on considère les différents rôles que peuvent jouer les observatoires, on constate par contre des évolutions très limitées :

Observer pour connaître reste le cœur de l’activité avec ses deux aspects : la collecte et la diffusion de l’information (l’observatoire comme centre de ressources) et son analyse – on verra que compte tenu des évolutions technologiques le premier aspect a connu une forte hausse en termes de productivité, ce qui n’est pas le cas pour le second où la technologie joue un rôle peu important.

Observer pour nourrir et suivre l’action : bien que les observatoires soit compétents techniquement pour élaborer des systèmes d’information opérationnels, on fait peu appel à eux dans ce domaine, et le cas échéant c’est souvent a posteriori, après la mise en route des dispositifs, ce qui entraîne des limites importantes ou des coûts plus élevés.

Observer pour alimenter la réflexion stratégique : la légitimité des observatoires reste faible dans ce domaine. La prospective et encore plus l’évaluation n’apparaissent pas comme relevant de nos compétences.

Les progrès techniques : informatique et internet

La publicité ci-contre date du début des années 1980. Aujourd’hui un disque dur de 1 To (soit 100 000 fois plus), coûte 100 $. C’est-à-dire qu’à capacité égale le prix a été divisé par plus de 3 millions. Capacité de stockage et puissance de traitement ont augmenté de pair. Il est désormais possible pour un chargé d’étude de traiter des bases de données volumineuses. Ainsi un fichier détail du recensement comprenant les résultats détaillés des individus de six régions pèse 1 Go, ce qui en nombre de caractères équivaut à 300 bibles.

Les professionnels ont désormais à disposition des outils de traitements statistiques et des systèmes d’information géographique très puissants. Voilà pour la partie amont du travail, pour la partie aval – la diffusion -, les progrès de l’informatique se traduisent par une mise en forme beaucoup plus élaboré des documents. Les observatoires sont équipés de logiciels de mise en page professionnels et les documents sont en couleur (d’autant que le coût d’impression est le plus souvent reporté sur l’utilisateur).

Ces progrès en informatique n’auraient sans doute pas eu autant d’effets sans la mise en réseau généralisée, via internet. Nous bénéficions désormais d’un accès instantané aux données et aux documents, les échanges sont faciles et rapides, nous produisons des documents de façon automatisée (rapports, atlas cartographiques, etc.). Par contre nous subissons une avalanche d’informations et de données, les échanges se multiplient, et les circuits de validation se complexifient et s’allongent. Les observatoires doivent répondre à une demande de transparence et de temps réel dans la fourniture d’information, au détriment d’une réflexion sur l’utile et le superflu, le conjoncturel et le structurel.

Si ces progrès techniques ont permis des gains de productivité certains en ce qui concerne le traitement et la diffusion de l’information, ils n’ont pas permis d’augmenter dans une même mesure nos capacités de compréhension des phénomènes traités, et l’appropriation des analyses par les destinataires. S’il est désormais facile et rapide de produire une dizaine de cartes statistiques de façon automatisée sur différentes variables liées à un phénomène, il est probable qu’un court paragraphe bien écrit en apprendra plus aux destinataires, mais la rédaction de ce paragraphe demande plus de travail.

Des progrès à faire dans la présentation des données

Une partie de ce travail consiste à permettre une bonne compréhension de données chiffrées, présentées sous différentes formes (textes, tableaux, graphiques, cartes thématiques). Dans un contexte culturel, la numéracie reste une compétence peu développée, bien que l’indicateur chiffré ait un fort impact symbolique. Ce terme de numéracie, peu utilisé en France, désigne la capacité à effectuer des opérations liées aux chiffres dans diverses situations (opérations arithmétiques, comparaisons, etc.). Cette capacité peut être améliorée grâce à différentes techniques, parfois très simples, de présentation des données.

Si ce domaine est peu traité et peu enseigné en France, il est plus développé dans les pays anglo-saxons, marqués par le pragmatisme. Par exemple Ehrenberg est un chercheur anglais qui a publié une série d’articles sur ces problèmes, en préconisant entre autre de limiter à deux chiffres significatifs les données dans les tableaux de communication, car nous sommes incapables d’effectuer des opérations mentales simples au-delà de cette limite. Il y a également beaucoup de débats sur les graphiques, c’est d’autant plus important que nous sommes confrontés à une avalanche d’infographies sur le web.

Débat

David Martineau (Insee) évoque la co-production désormais systématique avec les commanditaires, en particulier pour l’élaboration des problématiques. Quant à la diffusion des données, elle est décidée lorsque le contexte se prête à leur compréhension et à leur appropriation.

Les services du Conseil Général s’interrogent sur la façon de rendre les études utiles au moyen d’une communication adaptée. Les évolutions technologiques posent de nouveaux défis : comment adapter un document à une lecture sur un terminal portable ?

La Ville de Nantes évoque son travail sur la ligne éditoriale des études, en vue de favoriser leur appropriation par les différents publics.

À propos de la cartographie, Dominique Robin (AURA) évoque la différence entre les bases de données statistiques, qui offrent des informations comparables sur l’ensemble des territoires à des échelles différentes, et les bases de données spatiales, élaborées localement avec le développement des SIG, sans normalisation forte des domaines couverts. Elle s’interroge également sur l’absence de comparabilité des données diffusées par les collectivités dans le cadre du récent mouvement de l’Opendata.

2- De l’étude à l’action : exemple de Pôle emploi

Hervé Bonnet, directeur des études de Pôle emploi Pays de la Loire

La direction régionale de Pôle Emploi a récemment mis en ligne un nouveau site dédié à l’observation de l’emploi : Observatoire régional de l’Emploi – Pays de la Loire.

Sa finalité est de diffuser l’expertise de Pôle emploi pour accompagner les acteurs économiques régionaux et le grand public dans une meilleure compréhension des tendances (régionales mais également locales) de l’emploi et du marché du travail.

 

Il répond à trois objectifs différents pour trois publics différents, au moyen de la diffusion de trois types de produits :

Objectifs Public Produit
Rendre accessible les données de cadrage et les analyses liées au marché du travail  Partenaires institutionnels et presse Données mises en forme, analysées (fichier pdf)
Présenter de façon pédagogique les opportunités d’emploi par métier et par bassin d’emploi Grand Public Données simples s’appuyant sur un référentiel visuel (picto météo)
Diffuser une analyse sectorielle innovante du marché du travail Branches professionnelles et Observatoires Données plus complexes, ouvertes en Open Data

Ce type de document est fréquemment utilisé par les conseillers de Pôle emploi lors de leurs échanges en vis-à-vis avec les demandeurs d’emploi (50 % des consultations).

Débat

Hervé Bonnet répond à différentes questions sur la démarche de Pôle emploi quant à la stratégie élaborée pour la diffusion des données de l’Observatoire.

Pôle emploi est issu de deux organismes ayant des cultures différentes en termes de données : l’Assedic qui communiquait ses données et travaillait avec les observatoires, et l’ANPE qui ne les transmettait qu’aux services de l’État. Après la fusion c’est la logique de diffusion Assedic qui a prévalu.

Pôle emploi continuait donc à diffuser des bases de données sur Excel, mais certains utilisateurs en ont fait des exploitations maladroites. On a donc créé l’observatoire régional en veillant à ne pas refaire ce qui existait déjà :

  • Diffuser des données, par public et par territoire (pdf, suite à des expériences malheureuses)
  • Diffuser des dossiers rédigés (pdf) pour les institutionnels,
  • Diffuser une analyse sectorielle sur le marché du travail, par secteur, au niveau régional, avec des données téléchargeables car ce sont les observatoires de branche qui sont utilisateurs (en lien avec le Carif-Oref)
  • La météo du marché du travail, pour le grand public, par métier et bassin d’emploi. Ce sont des données très simples sous forme de pictogrammes, avec des liens vers le site d’information meformer.org, la mise à jour est trimestrielle.

Ce site est une innovation, et l’expérience devrait être étendue.

La temporalité des documents est mensuelle pour les départements et la région, semestrielle sur les bassins d’emploi et annuelle sur les communautés de communes.

3- La co-construction d’une représentation territoriale partagée : les SCoT

Dominique Robin, directrice d’études, agence d’urbanisme de la région angevine (AURA)

Les étapes et les échelles d’un diagnostic SCoT : l’exemple du SCoT d’Angers Loire Métropole

Le territoire s’étend sur 66 communes formant quatre intercommunalités : une communauté d’agglomération et trois communautés de communes. Il accueille un peu plus de 300 000 habitants et près de 150 000 emplois, sur 100 000 ha.

L’élaboration d’un SCOT est un processus qui s’inscrit dans la durée :

  • 2006 : Phase diagnostic
  • 2007 : Phase PADD
  • 2008-2010 : Phase DOG
  • septembre 2010 : Arrêt de projet
  • novembre 2011 : Approbation

Le pré-diagnostic fournit une image globale du territoire, sur l’ensemble des thématiques.

Le diagnostic territorial vise à comprendre l’ensemble des dynamiques (sociales, environnementales et économiques) sur un territoire donné et non simplement à diagnostiquer la gestion physique du territoire. Il s’agit de faire réaliser à certains élus et aux populations la notion de bassin de vie commun : montrer les « dépendances » et les fonctionnements « marché de l’habitat / polarisation de l’emploi », les déplacements.

Il remet chacun en situation de reconnaître les ressemblances et les diversités : pour Angers Loire Métropole, certaines communes de seconde couronne ont des typologies d’habitat comparables à celle des communes des communautés de communes.

Dans une perspective de développement durable l’approche se fonde sur une logique globale et l’identification des liens entre les différentes composantes du développement (économie, environnement, social, culturel).

Le questionnement permet de dégager des enjeux locaux partagés explicites, par exemple :

  • Montrer le fonctionnement du « système » ou comment les ségrégations sociales ont parfois une inscription spatiale très forte. On le sait, pour ce qui concerne les disparités sociales, les échelles d’observation sont très importantes : un exemple avec le revenu médian, à trois échelles : celle du département, celle du SCoT et celle d’une CC, traditionnellement industrielle et ouvrière, sur l‘axe Angers-Paris. Les échelles de comparaison là encore peuvent varier, pour le SCoT souvent au niveau des aires urbaines de même taille.
  • Montrer les « spécialisations » du marché de l’habitat qui engendrent/accompagnent ces disparités…et comment ces spécialisations sociales ont un impact sur les déplacements : les cadres supérieurs du sud-Loire vont plus directement à Angers…
  • C’est aussi s’intéresser à des thèmes plus nouveaux pour les élus et la population du péri-urbain : la consommation des espaces naturels et agricoles (nécessité de construire de nouveaux outils d’observation).

Par contre, les jeux d’acteurs, s’ils sont évoqués dans l’explication de certains phénomènes, restent peu explicités et analysés.

Le diagnostic global a donné lieu à des débats en ateliers thématiques et en ateliers territoriaux. Le partage du diagnostic a ainsi permis d’identifier des enjeux communs, mais aussi d’identifier les spécificités de chaque territoire pour construire un projet plus adapté. Le diagnostic a été ensuite bien sûr débattu dans des séances de concertation.

Enfin de nouveaux diagnostics ont été réalisés pour alimenter le projet : on est alors plutôt sur des diagnostics qu’on va appeler de « faisabilité », à des échelles extrêmement différentes :

  • Pour la nouvelle offre foncière à vocation d’accueil des entreprises par exemple, des diagnostics très précis sur des enveloppes foncières : desserte, environnement, topographie, …
  • Pour les orientations que le ScoT définit en termes de densité ou de diversité de logements, des niveaux différenciés d’objectifs.

Débat

Le jeu d’acteurs est-il représentable ? Il est a minima possible de présenter les différents rôles et fonctions. Il est plus délicat d’analyser les enjeux institutionnels et les différentes stratégies.

La participation des élus a été importante : ateliers thématiques et ateliers territoriaux, échanges avec les populations, les associations. Les élus ont modifié leur vision scalaire du territoire, en particulier les élus ruraux, mais également pour les élus de l’agglomération, de manière différente.

L’implication des acteurs économiques reste limitée aux grands acteurs.

4- Les observatoires et l’intelligence territoriale

Philippe Signoret, chargé de recherches au sein de l’UMR 6049 TheMA (« Théoriser et modéliser pour aménager ») CNRS, Université de Franche-Comté a soutenu en décembre 2011 une thèse de géographie et d’aménagement intitulée « Territoire, observation et gouvernance ».

« L'intelligence territoriale est un moyen pour les chercheurs, pour les acteurs et pour la communauté territoriale d’acquérir une meilleure connaissance du territoire, mais également de mieux maîtriser son développement. L’appropriation des technologies de l'information et de la communication, et de l’information elle-même, est une étape indispensable pour que les acteurs entrent dans un processus d’apprentissage qui leur permettra d’agir de façon pertinente et efficiente. L'intelligence territoriale est notamment utile pour aider les acteurs territoriaux à projeter, définir, animer et évaluer les politiques et les actions de développement territorial durable. » (Girardot, 2000)

L’observation du territoire est en pleine montée en puissance. Les technologies de l’information et de la communication contribuent largement à cette expansion du champ d’action et de réflexion des aménageurs, des décideurs et des géographes.

Nous avons ressenti de la part des élus locaux des tensions et un besoin grandissant d’informations susceptibles d’éclairer des situations complexes et de les aider à se positionner par rapport à un écheveau de procédures et de documents d’orientation, d’urbanisme ou de planification.

En participant au développement d’un premier observatoire socio-économique, nous avons compris la nécessité de réunir des acteurs autour d’un dispositif fédérateur. Il s’agissait alors non seulement d’assurer l’opérationnalité d’une solution technologique mais aussi d’organiser le maillage entre les différentes sources de données. Observer le territoire, tel était l’objectif. Or, au contact des représentants des différentes institutions, à l’occasion des réunions techniques et des entretiens individuels, le territoire est apparu toujours plus complexe et en même temps toujours si différent selon les interlocuteurs rencontrés.

La question qui découle de tout cela est de savoir comment se mettent en place une telle fonction et l’organisation qui va la supporter ? Autrement dit, quels sont les systèmes de gouvernance pour et par l’observation ? Il convient de renforcer la prise en compte des approches territoriales, des multiples échelles, des réalités économiques locales, et le développement des synergies, de la cohérence des interventions publiques, ou encore la rationalisation des flux informationnels.

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Bibliographie